Menu

logo

Javni sektor privrede u raljama reformi

Javni čas o javnom sektoru i javnim preduzećima

Piše: Ivana Božić Miljković

javni sektorBio je neki ispitni rok - junski, septembarski, ne sećam se više, neki od onih sa velikim brojem prijavljenih kandidata za polaganje ispita iz predmeta Uvod u ekonomiju. Iz grupe studenata prozivci se odazvala studentkinja koju pre toga nisam imala čast da sretnem na predavanjima, a kako će se kasnije ispostaviti, ni moj asistent se nije sećao da je svraćala na vežbe. Izvukla je, između ostalih, pitanje "Preduzeće kao ekonomski subjekt", u kome je bilo potrebno navesti definiciju preduzeća i opisati oblike koji postoje i funkcionišu u domaćem privrednom sistemu uz navođenje razlika među njima koje se odnose na: vlasništvo nad kapitalom, broj zaposlenih i sl. Nekako smo kroz priču došle do javnih preduzeća i na moje pitanje "Šta je to javno preduzeće?" studentkinja je samouvereno odgovorila: "Javno preduzeće je preduzeće u koje svako može da uđe." U sebi sam pomislila "Može. Čak je i poželjno da u pojedina uđemo makar jednom mesečno da platimo šta dugujemo." Ipak, njen nesuvisli odgovor zahtevao je dalju intervenciju sa moje strane. "Znači, u javno preduzeće možemo da uđemo slobodno, u svako doba, a u privatno ne bismo mogli?" "Pa, da..." nastavila je ona "...zato što je to privatno." "A ima li još neke razlike između javnih i privatnih preduzeća? Nešto vezano za vlasništvo nad kapitalom?" pitala sam dalje. "Molim?!" uzvratila je kao da sam joj postavila pitanje iz oblasti astrofizike. "Ko upravlja javnim preduzećem?" bila sam uporna u ceđenju "suve drenovine". "Menadžer" odgovorila je, a onda povukla odgovor: "Ne, ne menadžer, već preduzetnik... Da, pošto je javno preduzeće." "A da li u Srbiji postoje javna preduzeća i, ako postoje, da li znate koja su?" nastavila sam pokazujući strpljenje prema očiglednom neznanju. "Ne!" uvredila se studentkinja. "Mislim, bilo je nešto u vreme Miloševića, ali danas nema javnih preduzeća." Smesta sam joj vratila indeks, dok je moj asistent, uzdržavajući se sve vreme da ne prasne u smeh, informisao o narednim ispitnim rokovima na kojima može da pokaže da bolje vlada materijom. Dotičnu studentkinju više nismo videli, ali njena definicija javnih preduzeća i uopšte njeno poimanje javnih preduzeća i negiranje njihovog postojanja u privrednom sistemu Srbije je ostalo aktuelno i tome se i danas smejemo kao kada smo prvi put čuli.

Lesson one: Javni sektor

Prema definiciji, javni sektor ili državni sektor podrazumeva privredne grane, javna preduzeća u privredi i onaj deo sektora društvenih delatnosti (obrazovanje, zdravstvo, kulturu, socijalnu zaštitu i sl.) gde je u institucije tih delatnosti uložen državni kapital. Nastanak i razvoj ovog sektora vezuje se za činjenicu da država, pored svojih funkcija koje obavlja na unutrašnjem planu i aktivnosti na planu međunarodnih političkih i diplomatskih odnosa, ima i neke ekonomske funkcije. Nužnost ekonomskih funkcija države i njenog prisustva u različitim privrednim granama i delatnostima proističe iz činjenice da je mehanizam tržišta nesavršen i da se određene delatnosti u privredi, naročito one koje su od javnog značaja, ne mogu prepustiti delovanju tog mehanizma, već kontrolu nad njima mora imati država. U okviru tih ekonomskih funkcija, država učestvuje u kreiranju pravca i modela ekonomskog razvoja zemlje i odgovorna je svojim građanima za kvalitet tog razvoja. Učešće države u ekonomskim aktivnostima podrazumeva da i ona od tih aktivnosti ima određeni interes. Na primer, država može preuzeti kontrolu nad nekim granama privrede gde se po prirodi stvari ubiraju visoki porezi (proizvodnja duvana, nafte, alkohola i sl.). Takođe, njen interes za učešće u nekim delatnostima može biti strateški (proizvodnja energenata, razvoj telekomunikacija, monopol u namenskoj industriji ili vodoprivredi i sl.). Država može biti i društveno odgovorna, pa preuzeti kontrolu nad određenim granama koje su, ekonomski gledano, nisko profitabilne i čije bi eventualno gašenje dovelo do povećanja nezaposlenosti i siromaštva. Ekonomskim učešćem u takvim, nerentabilnim preduzećima, država pre svega ostvaruje svoju socijalnu funkciju, odnosno, budžetskom podrškom ili subvencionisanjem takvih grana i preduzeća štiti interese zaposlenih i kontroliše kretanje nekih makroekonomskih pokazatelja kao što su nezaposlenost, životni standard i siromaštvo.

Case study: Javni sektor - prva ključna reč u procesu reformi

javni sektor 2Danas je izuzetno popularno puniti novinske članke pitanjima na koja se odavno zna odgovor. Jedno od takvih pitanja je i zašto se u proteklih 15 godina po pitanju smanjenja kapaciteta predimenzioniranog javnog sektora nije ništa uradilo. Drugim rečima: zašto se balon javnog sektora, umesto da se lagano i ravnomerno smanjuje, još više punio i dostigao cifru od 781.000 zaposlenih, što je impresivno u poređenju sa onih 300.000 koji rade u proizvodnji? Zašto su dosadašnje vlasti dozvolile da 46% ukupno zaposlenih prima platu iz budžeta? Da li postoje oni koji vide da je takvo stanje dugoročno neodrživo i da uporište ima u zaduživanju, a posledica toga je visok javni dug? Naravno da postoje. Ne treba biti posebno "ekonomski pismen" da bi se uočio ovaj kauzalitet. Međutim, logika je jasna: najveći deo javnog sektora upravo čine zaposleni u državnim školama, komunalnim preduzećima, državnim bolnicama, sudovima raznim administrativnim jedinicama lokalnih samouprava. Njima svakako treba dodati i zaposlene u državnoj administraciji i u onih sto i kusur agencija o kojima se (samo) priča u svakom ciklusu mera štednje i prekrajanja budžeta. Svi ti zaposleni, za svaku partiju koja se popne na tron, predstavljaju neku vrstu strašnog suda ili osinjeg gnezda. Ako neko dirne, biće izujedan na sledećim izborima. Zato niko nije imao hrabrosti da se suprotstavi, već je biran daleko popularniji sistem da se pružena podrška na izborima i lojalnost partiji koja je na vlasti bogato nagradi nameštenjem u "državnoj službi", pa makar na tom radnom mestu bilo već petoro besposlenih. Gde ima za petoro, biće i za šestog. I plata i sve povlastice uz platu, važno je da se glasačko telo širi! O ekonomiji, drugi put! I evo, došli smo do toga da se pojavila vlada sa solomonskim rešenjem da malo takne u taj osinjak, tako što će za početak smanjiti ovo što su njihovi prethodnici šakom i kapom davali. Dakle, o zapošljavanju više nema ni govora, a plate su smanjene 10%, a gde su plate, tu su i penzije - i one su smanjene ukoliko su veće od 25.000 dinara. Ova odluka o penzijama bila bi, da je situacija normalna kao što nije, u roku od 24 sata oborena na Ustavnom sudu, jer se određenoj grupi ljudi nasilno dira imovina i krši Ustavom zagarantovano pravo. Za razliku od penzionera, prosvetari i zdravstveni radnici na Ustavnom sudu ne bi ništa uradili, pa su se okrenuli dužim ili kraćim obustavama rada da bi skrenuli pažnju Vlade na svoj intelektualno moćan, ali materijalno neadekvatno podržan položaj u društvu. Kvalitet njihovih usluga je drastično opao od kada su im tekući računi suženi za po 10%. Istini za volju, i ranije smo imali zamerki na rad škola i zdravstvenih ustanova, ali tek ćemo videti koliki može biti njihov inat i koliko će se njihov narušeni kvalitet života u finansijskom smislu odraziti na naš kvalitet života u pojedinim aspektima.

Šta onda treba uraditi da bi se problem državnog rasipništva rešio, da Vlada uštedi to što namerava i da niko ne trpi posledice i da ne bude nezadovoljnih? Ili nešto revolucionarno - za šta nema uslova, ili jednostavno ništa. Svaki pokušaj da se uštedi sa svih strana pomalo (kao ovaj sada), smanjiće broj glasača, a bitnijih ekonomskih rezultata neće biti. Sa druge strane, ni drastična promena filozofije ekonomskog življenja, u vidu preduzimanja velikih mera, po principu ovde i sada, jednostavno je neizvodljiva. Nedavno sam pročitala neku analizu profesora Arsića sa Ekonomskog fakulteta u Beogradu u kojoj navodi da bi trebalo otpustiti 75.000 zaposlenih u javnom sektoru da bi se osetila ušteda u budžetu iz koga se izdvaja 2,2 milijarde evra godišnje za plate, penzije, bonuse, nagrade, reprezentacije i sl. Ok, ali onda bi kriva nezaposlenosti udarila u plafon, da ne govorimo o potencijalnim masovnim izlascima radnika na ulicu, štrajkovima glađu i nemirima svake vrste. Ne može se ići na radikalne mere u državi gde je ubijena socijalna infrastruktura i gde radnik višak, iz preduzeća ide direktno na ulicu i pri tome, čak ni na određeno vreme, ne može računati na socijalnu podršku od svoje, takođe siromašne države. Velike su šanse da takav čovek napusti Srbiju a, ako odluči da ostane, da se oda sivoj ekonomiji, a možda i kriminalu. Mnogo je zabrljano? Mnogo! I da sam na mestu premijera, ne bih tako lako obećavala pozitivne pomake i vezivala ih za 2016. godinu. Razumem da je njemu optimizam u opisu posla, ali iskustvo nas uči da je svaka godina za nama obeležena propalim obećanjima. Daj da ćutimo i radimo za promenu, makar i eksperimentalno, da vidimo gde će nas to odvesti.

Lesson two: Javna preduzeća

Javna preduzeća su, takođe po jednoj davnoj definiciji, poseban oblik organizacije privredne aktivnosti. Posebna su po tome što njih formira država i njima upravlja država, ostvarujući na taj način deo svojih ekonomskih funkcija. Upravljanje može biti samostalno (kada preduzeće posluje sa 100% učešća državnog kapitala) ili po principu javno-privatnog partnerstva, kada država deli upravljačku funkciju (a time i odgovornost) sa vlasnicima privatnog kapitala koji je uložen u preduzeće. Delatnost javnih preduzeća u velikoj meri utiče na ostatak privrede i stanovništvo i utiče na ukupna makroekonomska kretanja u zemlji.

U savremenoj Srbiji, prve asocijacije na javna preduzeća su neefikasnost, nagomilani problemi, previše radnika, velike svote novca iz budžeta kojima se podržava opstanak tih preduzeća i partokratija - kako pri zapošljavanju, tako i pri donošenju važnih poslovnih odluka čiji bi efekti trebali biti u interesu svih građana. Više puta se na različitim primerima pokazalo da država nije efikasna u obavljanju funkcije vlasnika javnih preduzeća. Visoku cenu permanentne i višedecenijske budžetske podrške javnim preduzećima - gubitašima plaćali su (i još uvek plaćaju) građani. Često se u medijima kritikuje zaštitnički odnos države prema preduzećima kao što su: "Srbijagas", "Železnice Srbije", "Putevi Srbije", "HIP Petrohemija", "Elektroprivreda Srbije" i još oko dve stotine, po veličini sitnijih, ali po održavanju jednako skupih državnih preduzeća. Situacija bi bila drugačija da se poslovanje javnih preduzeća zasniva na ekonomskim principima i da se uspešnost poslovanja vrednuje kriterijumima koji ocenjuju produktivnost, ekonomičnost i rentabilnost. Umesto toga, to poslovanje se zasniva na sigurnosti državnih jasli, a kao posledica toga, više puta krpljena domaća ekonomija ponovo puca po šavovima.

Case study: Javna preduzeća - druga ključna reč u procesu reformi

Sve što smo već istakli kao problem javnog sektora, logično, važi i za javna preduzeća. Loše upravljanje, utemeljena socijalna funkcija (iznad ekonomske), partijsko zapošljavanje, milionske državne garancije, ogroman broj zaposlenih i višedecenijsko odlaganje vladajućih garnitura da započnu sa rešavanjem ovog problema doveli su do toga da su javna preduzeća danas "bukagija na nozi srpske privrede". Do rešenja koje bi bilo ekonomski smisleno i efikasno deli nas samo politička volja. Pošto je o tome već bilo reči, pozabavimo se sada socijalnom funkcijom države u javnim preduzećima i situacijom koja bi nastala kada bi se država odrekla te funkcije i prepustila javna preduzeća delovanju surovih zakona tržišta. Ionako građani Srbije imaju primedbe na cene električne energije, vodosnabdevanja i komunalnih usluga, šta bi bilo kada bi država (vlada) jednog dana donela odluku da više ne participira u cenama usluga, da ne može da ih održava na nivou ispod troškova proizvodnje, već da ova preduzeća "izvede na tržište" i da građani za njihove usluge plaćaju tržišnu cenu? Ovo i nije toliko nemoguć scenario ukoliko imamo u vidu da očuvanje socijalnog mira na godišnjem nivou državu košta oko 200 miliona evra.

Evo, da krenemo od električne energije i činjenice da ona na tržištu ima isti status kao i svaka druga roba. Dakle, proizvodi se u kapacitetima domaćih elektrana ili se može uvoziti iz inostranstva. U prvom slučaju je jeftinija, u drugom - skuplja. Njena cena se formira pod uticajem tržišnih zakonitosti i činilaca kao što su ponuda, tražnja, dejstvo konkurencije i sl. Nasleđe koje mi u Srbiji vučemo iz perioda "države blagostanja" podrazumeva da država i danas, u periodu sveopšte liberalizacije tržišta, preko cene struje vodi socijalnu politiku. To čini tako što našem najvećem i jedinom distributeru električne energije daje subvencije, garancije za veće zajmove, izmiruje neplaćene obaveze i donosi odluke da "u narednom periodu ne povećava cenu struje" ili "nalaže da izvrši delimični ili celoviti otpis svojih potraživanja prema velikim dužnicima". Zahvaljujući takvim odlukama vlade, građani plaćaju ekonomsku cenu struje, dakle, onu cenu koja je daleko ispod realnih troškova njene proizvodnje. I takva cena važi za sve: i za one socijalno ugrožene slojeve i za one koji plivaju u bogatstvu. Na taj način, država kupuje socijalni mir, vladajuća stranka podmazuje glasačku mašinu, a svi podjednako uživaju blagodeti niske cene struje, koja je prema svim poređenjima - najniža u Evropi. Sa druge strane, rukovodstvo EPS-a upozorava da je zahvaljujući ovakvoj politici veštačkog održavanja ekonomske cene struje, od 2005. godine do danas, EPS izgubio oko šest milijardi evra, da će, nastavi li se takva politika ignorisanja tržišnih kriterijuma, uskoro bankrotirati. Država kaže da postoje čvrste garancije Vlade "da se u narednom periodu..." (kom periodu?!?) "...cena struje neće menjati". "To je dobro, kako za građane, tako i za investitore...", znam, koji vole da im resursi budu dostupni, po mogućstvu, da budu jeftini i da im još damo dozvolu da ih eksploatišu koliko žele. Savremeni kolonijalizam!

Kako izaći iz začaranog kruga? MMF predlaže za sva javna preduzeća (pa i EPS), postepenu profesionalizaciju njihovog upravljanja, nakon čega bi sledila privatizacija i uključivanje u tržišnu utakmicu. Sa aspekta naših dosadašnjih iskustava, prodaja dela (ili celog EPS-a) ino-kupcu bila bi jednaka ludost kao što je onomad bila prodaja bankarskog sistema, i velikih domaćih preduzeća iz strateških privrednih grana. Resursi od strateškog značaja se u ozbiljnim državama ne daju drugome na kontrolu i upravljanje već to ekskluzivno pravo zadržava država. Kada bi uzde EPS-a prepustili stranim investitorima, građani bi plaćali daleko veću cenu po kw/h nego što to čine danas, ali EPS bi bio preduzeće koje vodi računa o produktivnosti i ekonomičnosti, a naročito profitabilnosti svog poslovanja. Liberalno tržište iznedrilo bi i konkurenciju - počele bi da niču još neke firme iz oblasti snabdevanja električnom energijom, koje sada sede u nekom zapećku jer njihova pojava na tržištu znači unapred izgubljenu bitku sa EPS-ovim ekonomskim cenama struje. Dakle, građani bi imali i mogućnost da izaberu novog snabdevača. I sve je to lepo, ali za ekonomsku situaciju u kojoj se Srbija nalazi, to je daleka i neizvesna budućnost. Pravo pitanje u ovom trenutku je: kako ne "lipsati do te zelene trave", odnosno tržišnog organizovanja ne samo EPS-a, već i drugih javnih preduzeća? Ekonomske cene usluga javnih preduzeća su opravdane, ali, samo ako se odnose na socijalno ugrožene kategorije stanovništva. Svi ostali bi imali obavezu da plaćaju punu (tržišnu) cenu. Slažem se da bi uz aktuelni atak na plate i penzije, ovakav obrt uloge države u javnim preduzećima i napuštanje njene socijalne funkcije uz brzi prelazak na ekonomsku, za mnoge građane bio propast. Dotle smo došli upravo nakaradnim vođenjem javnih preduzeća, doživljavanjem njih (od strane svih dosadašnjih vlasti) kao glasačke mašine, a ne kao ekonomskog subjekta od čijeg poslovanja bi svi morali imati koristi, gomilanjem problema nastalih vođenjem takve poslovne politike i njihovim guranjem pod tepih "do sledeće prilike". Nerealno je očekivati da će nešto što je decenijama išlo u pogrešnom pravcu, za dva meseca promeniti kurs i preći na ispravan kolosek, a da usput niko ne bude oštećen. Više puta je u ekonomiji dokazano da ono što je ruinirano dve decenije zahteva duplo više vremena za oporavak i postavljanje na neku zdravu osnovu sa koje bi se moglo početi ispočetka. Zato me i buni taj oporavak 2016. godine. Kao ekonomista ne vidim nijedan razlog da poverujem u takav scenario, a kao životni optimista, možda bih i mogla da "pustim neki film na tu temu". Međutim, ni od toga se moja država ne bi obogatila, jer na "puštanje filmova" se porez ne plaća...
Nastavak u sledećem broju

Add comment


Security code
Refresh